第二章　　艰辛的历程　壮丽的事业

第一节    前无古人的伟大壮举

新疆有组织地开展计划生育工作始于1975年。先是在汉族人口中实行计划生育和然后逐步在全民族推行计划生育，经历了逐步开展（1975－1990）到全面发展（1991－2000）至实现突破进展（2001－2005）三个阶段。这是耕耘的时代，这是栽培的时代，这也是收获的时代。每一位计划生育工作者都知道收获的今天经历了多少艰辛与追求。

在汉民族人口集中的地区开展计划生育工作　
1975年新疆同全国一样开始实行计划生育，不同的是只在汉族人口较为集中的城镇和农垦团场开始，按照国家“晚、稀、少”的要求，提倡“最好一个，最多两个，不超过三个”的政策。1979年自治区党委根据形势发展，提出“把计划生育工作重点转移到提倡只生育一个孩子上来”的要求。1981年自治区人民政府颁布第一个实行计划生育的规定性文件《关于计划生育若干问题的暂行规定》，新疆计划生育工作在汉民族人口中全面实施。

少数民族也要实行计划生育　
1983年9月，自治区第六届人民代表大会常务委员会第三次会议，讨论决定把“在少数民族中也要实行计划生育，积极创造条件逐步推行”的内容写进《新疆维吾尔自治区执行〈中华人民共和国婚姻法〉的补充规定》中，从而从法律上规定了少数民族也要实行计划生育，为新疆计划生育政策的制定奠定了法律基础。
在少数民族中开展计划生育工作要做的工作太多。从1983年政策的准备期到在少数民族中实行计划生育共历时6年。新疆各民族计生工作者都会真切记得当年那一幕幕让人永远难忘的情景。

“孩子是从哪儿来的？”
当少数民族计划生育工作刚刚走向街头，开始挂图讲解孩子的产生和在几张小桌上摆放着一些因近亲结婚生产畸形儿实物标本时，农牧区的一些少数民族群众曾用惊奇的目光盯着这一切。那目光根本不象是看自己，而是在看另一个星球的生物一般……
“孩子是从哪儿来的？”有人问。
“是真主给的！”回答。
“你想要几个孩子？”
“真主给几个我要几个！”
没有理由让人们愚昧下去，这是一种责任，是时代赋予的责任。于是有千千万万个计划生育工作者走上了街头、乡村，墙报、黑板报、大幅标语、小册子、宣传单、广播，“计划生育”、“优生优育”、“避孕节育”、“计划生育政策”、“身边的人说身边的事”、“家庭算账对比”等课题内容，铺天盖地向人们涌来。一年、二年、三年，年年如此的宣传，慢慢地少数民族农牧民对生育也不再神秘，对计划生育也开始了解。

制定符合实际的少数民族生育政策　
新疆计划生育政策有别与内地各省和其他民族，它的制定要充分考虑新疆的实际，民族文化心理、宗教信仰以及地理环境因素与社会生产力发展等诸多因素。根据自治区人民政府的指示，慎重切实地遵循“从实际出发，适当放宽”的原则，初步确定农村牧区一对夫妇生育孩子数在3.5个以内的基本要求，草拟出了新疆少数民族宽于内地和其他民族的生育政策。经过无数次广泛调查和听取社会各方面包括宗教人士在内的意见和建议，对草拟的少数民族生育政策做了进一步完善，最终得到了少数民族群众的广泛理解和支持。经自治区人民代表大会讨论，于1988年4月23日，由自治区人民政府发布了《新疆维吾尔自治区少数民族计划生育暂行规定》。当年7月1日起正式在占新疆总人口62％的少数民族中实施。这是新疆少数民族有史以来，由政府制定少数民族生育政策，并在少数民族中实行计划生育的第一个规定性文件。这对新疆少数民族来说具有新的历史意义。自此新疆少数民族开始全面实行计划生育。

历时13年新疆终于有了计划生育地方法规
　为统一完善生育政策，1991年8月15日自治区人民政府129次会议通过了《新疆维吾尔自治区计划生育办法》（简称《办法》），将《关于计划生育若干问题的暂行规定》和《新疆维吾尔自治区少数民族计划生育暂行规定》的主要内容合并。《办法》一直实施至2002年底止。2002年11月28日经自治区第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过，并于2003年1月1日起实施《新疆维吾尔自治区人口与计划生育办条例》。新疆计划生育政策由政府规章上升至自治地方法规。《条例》仍保留着少数民族与汉族不同的生育政策。

第二节　　担起时代的重任无愧于今人和后世

经过不懈的努力，有效地控制了人口过快增长。新疆实行计划生育30多年以来，取得了巨大的成就，累积少出生350万人。2005年与1975年相比，人口出生率由33﹒10‰下降到16﹒4‰，人口自然增长率由26﹒36‰下降到11﹒4‰，死亡率下降到5‰；妇女总和生育率由七十年代的5﹒4下降到2﹒3；人口性别比一直比持在正常值以内；第三、四、五次人口普查，新疆家庭规模分别为4﹒33人∕户、4﹒93人∕户、3﹒86人∕户，家庭规模逐步缩小。使新疆人口发展与资源、环境逐步趋于协调，为经济社会发展做出了积极的贡献。

耕耘方得秋实来――计生工作取得突破性进展　　
“十五”时期是新疆人口和计划生育工作开始走向成熟的五年，是与新疆区情相协调发展的五年，是自治区党委、人民政府和各级党委、政府加强领导、统筹规划、深化改革、实现新发展的五年；是忠实实践“三个代表”重要思想和科学发展观，人口和计划生育工作取得显著成效的五年；是积极维护群众利益、群众满意程度不断提高的五年。这些成绩的取得，是各级党委政府正确领导的结果，是计划生育系统全体干部职工团结拼搏的结果，也是各兼职委员单位和社会各界大力支持的结果。
—— “十五”人口计划顺利完成，自治区人口总量和年均自然增长率低于计划目标。到2005年，总人口为2008万，自然增长率降到11.4‰，妇女总和生育率保持在2.3以内，低于政策生育水平。
全区领取《独生子女光荣证》和《计划生育父母光荣证》家庭从“九五”期末的56.44万户到“十五”期末增加到82.74万户，比“九五”时期增加25.74万户，其中领取《光荣证》农牧民户数是实行计划生育以来前20年领证数的5倍，并呈现出持续快速递增的趋势。
——各级党委、政府对人口和计划生育工作的领导进一步加强。在党的十六大精神和中央《关于进一步加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》的指引下，深入贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观，站在全面建设社会主义现代化和可持续发展的战略高度，把人口问题摆在更加重要的位置，加强对人口和计划生育工作领导，强化党政一把手“亲自抓，负总责”的领导机制，落实责任、措施、投入“三到位”的措施，大胆实践创新，为自治区人口和计划生育工作提供了强有力的组织领导保障和营造了良好发展环境，使自治区人口和计划生育工作进入一个新的发展阶段。
——人口和计划生育工作进入依法行政，依法管理的新阶段。按照依法治国战略要求，积极推进人口和计划生育领域的法制建设，以国家《人口与计划生育法》颁布为契机，2002年10月自治区人大颁布《自治区人口与计划生育条例》，为人口和计划生育工作提供了法制保障，按照建设法制政府的要求，贯彻落实国家《行政许可法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》精神，取消了计划生育管理中不符合法律法规的行政审批、行政处罚和收费项目，修订和完善了行政规章制度，规范了行政审批和许可制度，建立和完善行政执法责任制、责任过错追究制、监督评估制度，使人口和计划生育工作全面进入依法行政、依法管理的轨道，初步形成了以《宪法》为基础，国家《人口与计划生育法》为核心，《自治区人口和计划生育条例》为主体，行政规章制度为补充，与相关法律法规相衔接的人口和计划生育法律法规体系。为自治区人口和计划生育工作健康持久发展提供了良好法制环境。
——努力构建计划生育利益导向机制，实现了利益导向和社会制约的有机结合。积极探索工作思路创新，利益导向机制建设实现重大突破，在全疆范围内，全面启动和组织实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和少生奖励政策，使符合政策条件的计划生育家庭得到了实惠，奖励扶助制度、奖励少生政策、独生子女死亡、伤残扶助制度的启动和实施，人口控制方式初步实现了由“惩罚为主”向“奖励少生”为主的转变，为解决实行计划生育家庭的生活困难和后顾之忧，引导群众自觉实行计划生育，推动人口和计划生育工作的持续健康发展提供了制度保障和营造了良好政策环境。
——基层基础工作得到全面加强，行政管理、技术服务、群众工作“三位一体”计划生育管理和服务体系不断巩固和完善。坚持把基层计划生育管理和服务网络建设作为强基固本的基础工程，积极应对农村经费改革的挑战，争取各级党委政府的支持，基本保持了基层机构和队伍稳定。按照“以县站为龙头，乡镇中心站为骨干，乡服务站为依托，村服务室为基础，流动服务车为纽带”的发展格局，加大投入，加强了计划生育服务体系建设，初步形成了适应市场经济体制要求，具有现代管理与服务特征的公共管理服务体系，增强了落实国策的支撑保障能力，促进了基层基础工作的稳定发展，为稳定低生育水平，提高人口素质发挥了不可代替的作用。
——计划生育干部队伍建设取得明显成效。坚持开展“三个代表”重要思想学习，保持共产党员先进性教育、争做新时期最可爱的人等活动，坚持把队伍建设与作风建设相结合，干部队伍整体素质明显提高，工作能力和水平普遍得到增强。近年来，在各级地方党委、政府政风行风评议活动中，各级人口计生部门普遍名列前茅，树立了人口和计划生育事业的良好形象。
——计划生育宣传教育和以技术服务为重点的优质服务全面开展。以建设社会主义生育文化为重点的婚育新风进万家活动普遍开展，大联合、大宣传、出精品的工作格局初步形成，科学文明进步的婚育观念深入人心，以避孕节育，生殖保健，优生优育为重点的优质服务深入开展，群众的生殖健康水平明显提高。

第三节　趋于稳定的人口增长见证了新疆计生工作的发展历程

50年来，新疆人口发展经历了由前20年的快速增长到近30年的缓速增加，人口发展逐步走上计划控制的轨道。特别是改革开放以来，随着新疆经济的快速发展，以及计划生育工作的全面实施，新疆人口结构和人口状况发生了深刻的变化，这些变化促进了全区综合实力的增强和人民生活的改善，为经济建设和社会发展提供了有利的人口环境。

人口控制成绩显著，人口增长向低生育水平过渡　　
1955～1976年的21年间，新疆人口进入高速增长阶段。总人口由511.78万人增加到1185.80万人，增长了1.3倍，平均每年增加32万人，年平均增长率达到4.08%。1977年以后，特别是1978年以来的改革开放20多年， 随着计划生育工作的深入开展，自治区在控制人口数量，提高人口素质方面做出了极大的努力，人口由1977年的1208.97万人增加到2005年的2010.35万人，平均每年增加28.623万人。多孩生育得到了有效控制，孩次结构发生显著变化。第四次和第五次人口普查资料显示：1989年一孩率和二孩率分别为33.96%和20.90%，三孩（含三孩以上）率为45.14%；2000年一孩率和二孩率分别为57.47%和25.72%，三孩（含三孩以上）率为16.81%。新疆人口出生率在1949～1975年的26年间，除1959～1961年的“三年自然灾害”期间下降到30‰以下外，其余年份均超过30‰，个别年份甚至超过40‰。自70年代中期加强计划生育工作以来，特别是在“九五”和“十五”时期，新疆妇女生育水平下降较快，人口控制工作取得了显著的成效，使人口过快增长的势头得到了有效控制。人口出生率由1975年的33.1‰下降到2005年的16.4‰，下降了16.7个千分点；自然增长率由1975年的24.36‰下降到2005年的11.4‰，下降了12.96个千分点；妇女总和生育率由1970年的5.14下降到现在的2.3。据测算，自开展计划生育工作30年来(1976～2005年)，全区累积少生366.8万人，共节省了2377.3亿元。计划生育政策的实施，加速了新疆人口自然增长方式由高出生、高死亡、高自然增长向低出生、低死亡、低自然增长方式转变的进程。

人口质量显著改善，人口素质明显提高　　
新中国成立前，新疆的人口是典型的高出生、高死亡模式，人口死亡率和婴儿死亡率都非常高。新中国成立后，特别是改革开放以来，随着经济的飞速发展以及政府对文化教育和健康方面的巨大投资，人民的营养和健康状况得到极大改善，新疆人口质量有了显著提高，人口死亡率由1949年的20.82‰下降到2004年的5‰。人口平均预期寿命由新中国成立前的不到30岁提高到2005年的71.12岁整整提高了一倍多。
新中国成立前，旧中国广大劳动人民被剥夺了受教育的机会，人口的文化水平很低，新疆人口文化素质是全国最低的省区之一，文盲、半文盲人口占全区人口的95%以上，6岁及以上人口的平均受教育年限还不到小学一年级水平。新中国成立后，党和国家一直高度重视边疆少数民族地区的经济文化建设，大力发展教育事业。50年来，新疆文化教育事业飞速发展，无论是各类学校的数量还是在校学生的人数都有了成倍的增加，从而使新疆各民族人口的文化素质发生了质的飞跃。文盲、半文盲人口的比重分别由1982年的33.57%、1990年的19.52%下降到2000年7.72 %。新疆6岁及以上人口的平均受教育年限到2000年的已上升到7.73年（相当于初中一、二年级水平）。据2000年第五次人口普查资料显示，新疆每十万人口中，有大专以上人口5127人，高中及中专人口12178人，初中人口27552人，小学人口37909人。文盲人口有103.68万，文盲率为7.72 %。与全国平均水平相比，大专以上人口的比例高于全国的平均水平，文盲率比全国的平均水平低1.36个百分点。2005年全国1％人口抽样调查数据显示，新疆人口中具有大学程度的人口159.70万人，高中程度的人口253.61万人，初中程度的人口634.49万人，小学程度的人口645.05万人。与“五普”相比，大学程度人口增加65.05万人，高中程度人口增加28.82万人，初中程度人口增加125.90万人，小学程度人口减少54.48万人，表明新疆人口受教育水平进一步提高。

人口分布格局发生了根本变化　　
1949年以前，新疆由于远离经济发展较早的沿海省区，而且交通极端落后，社会经济的发展几乎停留在十分落后的农业状态。以横亘新疆中部的天山为界限，人口的分布主要集中在南疆，北疆人口则较少。1949年，南疆地区人口有303.94万人，占全区总人口的 70.14 %；北疆地区人口为129.40万人，占全区总人口的29.86%。新中国成立以来，以生产建设兵团组建为标志的大规模开发建设在天山南北全面展开。一座座工厂拔地而起，一片片荒原变为良田，一座座城市出现在千年沉寂的戈壁，新疆与全国一样，进入到社会主义建设时期。50年的发展，使新疆人口的分布出现了新特点，如今的首府乌鲁木齐市已经发展成一个拥有233.2万常住人口的特大城市。北疆地区人口已发展到1072.96万人，占全区总人口的53.37%；南疆地区人口为937.39万人，占46.63 %。北疆地区人口比重超过南疆地区6.74个百分点，与1949年相比，南疆人口的比例下降了23.51个百分点，人口分布的南多北少的格局发生了根本的转变。目前，新疆已把天山北坡经济带作为开发建设的重点地区，可以预见，在今后的经济发展过程中，北疆地区的人口仍将会出现较快的增长，新疆人口分布的格局也会进一步随社会经济的发展而发生新的变化。

少数民族人口稳步增长，规模不断扩大　　
新疆是少数民族聚集区。新中国成立后，党和国家非常重视新疆少数民族地区的经济建设及民族发展，在民族地区实行了一系列优惠政策，扶持经济发展，改善人民生活水平，大力发展医疗卫生事业，为少数民族地区发展创造了优越的条件。随着经济社会条件的不断改善，各民族之间加大了人口的迁移、流动，使新疆民族数量不断增加，人口总量大幅增加。据2005年公安户籍统计，目前新疆民族数量已达到55个，在全国56个民族中只缺少布朗族。世居新疆的共有13个民族。人口超过百万的少数民族有维吾尔族、哈萨克族两个民族，回族、蒙古族、柯尔克孜族人口均超过10万。少数民族人口由1955年的456.73万人增加到2005年的1210.12万人。与新中国成立前相比，少数民族增加了43个，少数民族人口总量与1955年相比增长了1.65倍。新疆已成为少数民族人口数超过1000万人以上的少数民族省区之一，在全国5个少数民族自治区中仅次于内蒙古，排在第二位。

第四节　 喜忧参半的变化与现实

新疆计划生育工作虽然实现大发展，但“十一五”时期的人口和计划生育将面临长期以来积累的矛盾和问题，同时也面临许多新情况和新问题，从2005年起新疆将进入第四次人口出生的高峰时期，人口总量，就业人口、流动与迁移人口、老龄人口都将保持快速增长趋势，人口整体素质不高，城镇化水平低，贫困人口数量众多等问题将相互交织、相互影响，对自治区加快经济社会的发展带来不可低估的影响，人口问题仍然是制约我区发展的首要问题和关键因素。应对新的形势和挑战，新疆人口和计划生育工作还面临不少困难和问题：一是工作发展不平衡，计划生育基层基础工作仍较薄弱；二是利益导向和社会保障机制很不完善，法律法规确定的奖励政策兑现落实困难，缺乏足够资金保障；三是计划生育专业技术队伍人才不足，还难以满足群众的生殖保健需求，队伍结构、整体素质和服务能力有待进一步改进和提高。四是流动人口计划生育管理与服务缺位，缺乏人员、经费的保障。

人口总量继续增加已成为不可回避的严峻现实

随着新疆经济社会的发展，计划生育工作的深入开展，在控制人口数量，提高人口素质方面做了极大的努力。传统的生育观念发生了明显变化，晚婚晚育和少生优育的婚育观正在形成。改革开放后的20多年来，人口年平均增长速度比改革开放前的20多年降低一半多，对社会、经济、资源、环境的压力有所缓解。但人口形势依然不容忽视，新疆人口增长速度仍然是全国最快的省区之一，今后几年，人口总量将以高于全国平均增长的速度持续增长，达到零增长的时间也晚于全国。生育水平虽然已接近更替水平，但不稳定。目前达到的较低生育水平主要是依靠行政制约措施实现的，相当多的群众的生育意愿与现行的生育政策之间还存在一定的差距，生育水平还面临反弹的压力。农牧区和少数民族的生育水平还比较高，工作难度仍然较大。计划生育工作仍然面临不少实际困难和问题。

年龄结构悄然变化，老龄化进程明显加快　
　据2005年全国1％人口抽样调查资料，新疆0-14岁人口占总人口的23.5%，15-64岁的人口占70%，65岁以上的人口6.5%。随着人民群众生活质量的不断提高和医疗卫生事业的不断进步，新疆的人口死亡率不断下降，从1949年的20.82‰逐步下降到2005年的5.00‰，55年间下降了15.82个千分点。人口死亡率的不断下降，使得新疆人口的平均预期寿命不断提高，随之而来的就是人口老龄化。老龄化可以是由于年龄金字塔底部少儿人口增长减慢所造成，也可以是顶部的老年人口增长加速所导致，人口学中称之为底部老龄化和顶部老龄化。发达国家经历了由底部老龄化到顶部老龄化的漫长演变过程。而在新疆，由于计划生育政策和人口预期寿命的延长，同时存在底部老龄化与顶部老龄化。与第五次人口普查相比，新疆0—14岁人口的比重下降了3.77年百分点，15—64岁人口的比重上升了1.94个百分点，65岁及以上人口的比重上升了1.83个百分点，这表明人口老龄化的速度发展加快。新疆的人口将很快面临人口老龄化。

劳力人口比重增幅较大，但就业形势严峻　　
第四次全国人口普查时，新疆劳动适龄人口为865.61万人，占总人口的57.11％。到2000年第五次人口普查时，劳动适龄人口比重上升到61.68％，数量达1129．72万人，净增264.06万人，年递增2.60％，并且年龄构成轻，青壮年劳动适龄人口比重大，l6－34岁年龄段人口占劳动适龄总人口的比重高达51.20％。2003年，新疆15～59岁劳动适龄人口为1287.04万人，比1990年的920．33万人增加366．71万人，占总人口的比重由60.72％上升为66.55%，上升了5.83个百分点，13年间劳动适龄人口年均增长率为 2.61％，每年增加28.21万人。同期, 新疆从业人员从617.70万人增加到721.27万人，年均增长1.2 ％，每年增加7. 97万人。从以上数字对比可以看出，13年来新疆劳动力资源的年均增长速度明显快于从业人员及总人口的年均增长速度。“十五”时期劳动力增长最为迅速，2001年到2003年年均增加29.73万人。这使得新疆目前就业情况呈现出一方面新生劳动力源源不断增加，另一方面，农业和非农业劳动力已经过剩，再加上其他诸多因素的影响，劳动力就业安置形势严峻。

人口整体素质普遍不高，低于全国平均水平　　
解放以来，特别是改革开放以来，新疆人口的身体素质、文化素质有了较大幅度的提高。但是，人口整体素质尤其是文化素质普遍较低。一方面，新疆人口素质与经济建设和社会发展的需求相比仍然存在差距。人口平均受教育年限还达不到初中毕业水平，还有十几个县尙未普及九年义务教育，受高等教育人口比重还比较小。从人口身体素质看，地方病、传染病发病率仍然很高，医疗条件较差，无论是医疗卫生机构的分布还是医护人员的数量、质量都低于全国平均水平。另一方面，新疆各区域之间人口素质也有很大的差异。乌鲁木齐、克拉玛依、石河子等北疆地区人口素质普遍较高，聚集了大量高学历人才，而南疆地区人口素质普遍较低，高学历人才相对较少。据第五次人口普查资料统计，2000年乌鲁木齐、克拉玛依、石河子每万人口拥有大专以上文化程度的人分别为1553人、1150人和813人，而经济相对落后的喀什、和田每万人口拥有大专以文化程度的人仅为197人和181人，南疆五地州除巴州外，其他四个地州每万人口拥有的大专以上文化程度的人口均低于全疆平均水平。
从在业人口整体素质看，据“五普”资料统计，新疆在业人口中，受过高等教育的占8.1％，中等教育的占15.4％，初中教育的占34.3％，小学教育及以下占42.23％。在业人口人均受教育年限为8.04年。而农村在业人口文化程度普遍较低，人均受教育年限只有6.49年，尚未达到初中一年级水平。农村在业人口中小学文化程度、文盲和半文盲比例高达59.17％。新疆在业人口中还有超过1／3（36％）的人口文化程度在小学以下。
生态环境脆弱，人口分布不均衡　　
新疆国土面积166.49万平方公里，占全国总面积的六分之一，但由于地处干旱和半干旱区，大部分土地在长期的荒漠干旱气候影响下，成土过程土壤生物量积累少，宜农、宜林、宜牧的土地面积仅占全区总面积的40%左右，其中已开发的土地面积占37.8%；适宜人类生存的绿洲面积7万平方公里左右，仅占总面积的4%。

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